法律是治国之重器,良法是善治之前提。要进一步完善我国未成年人法律体系,必须抓住提高立法质量这个关键,坚持立改废释并举,处理好未成年人法律与成年人法律的关系、未成年人专门立法与其它部门法的关系、我国国情与国际条约的关系,增强我国未成年人法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。具体思路如下:
第一,坚持实用性。法律的生命力在于实施。要保障法律能有用、有效,必须立足解决问题和回应现实需要。完善我国的未成年人法律体系,一方面要从解决未成年人保护与犯罪预防面临的突出问题出发,细化有关规定、增强可操作性,保障权利义务责任相一致、实体与程序相匹配。另一方面要及时总结实践经验,将一些地方探索的可复制可推广的做法及时上升为立法。第二,增强全面性。未成年人保护工作具有很强的综合性,涉及家庭、社区、学校、政府、司法机关以及社会等多个方面,涵盖教育、医疗卫生、食药安全、社会治安、劳动就业等多个领域。如果其中一个环节存在短板,彼此衔接不畅,或者存在漏洞,未成年人保护的整体水平肯定就会大受限制,出现“木桶效应”。完善未成年人法律体系,需要针对性查漏补缺,消除法律盲区,填补制度空白,保障未成年人保护法律制度的完整性。第三,保持相对独立与适当集中。未成年人处于成长发育过程中,具有许多不同于成年人的身心特点,法律应当充分尊重、体现这些规律,进行适当区别对待。这是深入推进科学立法的必然要求。
为此,应当从顶层设计进行规划,进一步合理与健全未成年人专门立法的体系建设和内容布局,调整其它部门法中完全或者过于依附于成年人法律规定的现状,在时机成熟且可行的情况下适当集中有关法律规定,逐步构建一套相对独立的符合未成年人身心特点的法律制度。第四,保障协调一致。域外的立法实践表明,仅制定一两或几部未成年专门立法,不足以解决所有问题。针对未成年人的专门立法,不能穷尽所有事项,有些规定需要其它部门法予以补充和完善。对此,应当明确专门立法和其他部门法的定位及其关系,调整、修订部门法中的有关规定,对相关部门法中涉及未成年人条文的解释与适用,应当坚持遵循《未成年人保护法》确立的法律原则,逐步完善以专门立法为主、以部门法相关规定为辅、彼此相互配合与协调一致的法律体系。第五,统筹兼顾。法律是一种不断完善的实践。应当立足我国的国情,充分考虑经济社会发展阶段,特别是有些问题是其他国家从来没有面临过的。同时,域外在未成年人法律制度方面积攒了大量的经验,既要善于总结其中规律性、普遍性的制度与做法,以资借鉴与参考另外,上世纪90年代,我国成为《儿童权利公约》的签约国和批准国,履行和落实公约的内容是我国义不容辞的国际义务。因此,修改完善我国的未成年人法律,应统筹兼顾公约规定、域外经验和现实国情,合理与创造性地吸收有关内容,缩小差距、补足短板。构建与完善未成年人法律体系是一个日益推进的过程,不可能一蹴而就、一劳永逸,一次性解决所有问题,也不能脱离实际、推到重来。因此,应当采取总体设计、分步实施的路径,即在总体设计的引领下,结合经济社会发展的需要,稳步推进与过渡。在总体设计上,应从内容的完整性与结构的科学性来引领建构我国未成年人法律体系。从内容上看,包括三大部分:一是适度普惠性未成年人福利制度,为未成年人的生活、教育、医疗提供必要的物质基础和良好的社会环境。二是重点干预的未成年人保护制度,致力于解决普惠性法律政策推行之后存在的某些缺漏或出现的某些问题,比如监护缺失、贫困救济,等等。三是着眼个案的司法保障制度,主要涉及进入司法领域的未成年人保护措施。从结构上看,形成以《宪法》为根本依据、以《未成年人保护法》为统领、多部未成年人专门立法为核心支柱、部门法中未成年人的特殊章节或条款为重要来源、行政法规、部门规章、司法解释、地方性法规等规范性法律文件为细化配套规定的法律体系格局。法律具有稳定性、延续性,修法需要保持一定的连贯性,制定通过新法的周期通常比较长。但是,未成年人保护工作面临的一些棘手问题,又亟待法律予以回应。这种情况下,既要务实,又要长远规划,分为两大步:第一步以解决突出问题为出发点, 立足现有法律框架,修改细化有关内容,增加缺失的制度和规定,删除不合时宜或不合理的法律条文,出台新的法律法规。对此,应当将《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》的修改纳入下一个立法规划,采取“未成年人立法一揽子完善方案”的方式,着手修改相关法律,同时制定和颁布《未成年人福利条例》、《未成年人网络保护条例》等行政法规,为立法积累经验。第二步随着经济社会的发展,根据未成年人保护的需要,继续整合相关法律法规,理顺相关法律法规之间的关系,适时制定针对性单行法,比如《家庭教育法》、《未成年人福利法》、《未成年人司法法》等,形成以《未成年人保护法》统领多部未成年人专门立法的格局。为保障上述工作的推进,保持立法的连贯性、稳定性,应当明确立法机关中负责未成年人立法工作的主要机构,负责该项立法工作,并负责协调相关部门,及时反馈未成年人工作的立法需求,按照全国人大立法计划对相关立法工作进行规划、协调。